在大户籍改革中消除城乡权益落差

　　■ 视点

　　这次改革在多个地方部署动作，消除城乡之间制度化的财产权、公共服务落差，必然大大降低城乡户籍之间的利益差，如果这些改革到位，户籍管制功能必将大大弱化。

　　三中全会出台的决定对城乡一体化的体制机制改革做了相应的安排，其中一项重要改革是户籍制度改革。尽管决定只在“创新人口管理，加快户籍制度改革”中提到，但整个城乡一体化的相关体制机制改革的安排，却都是户籍制度“釜底抽薪”的实招。如果这些措施能够得到有效落实，可以预料的是2020年户籍制度虽然名义不变，但其实质却将从当前以管制为重点转向以服务为重点，奠定公共服务均等化的坚实基础。

　　一是赋予农民更多财产权利。在农村土地、农民宅基地方面给予农民更多的财产权，是个重大突破。尤其是保障农户宅基地用益物权，推进农民住房财产抵押、担保、转让。当然，这必然涉及《物权法》修改，但这项改革势必大大降低依附在户籍制度上的城乡居民财产权落差。

　　二是把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。这是农民工市民化进程中最重要的，也是比较大的难点之一。这次明确提出“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，把依附在户籍制度上的农民工社会保障在制度上做出了安排，必将加快以人为本的城镇化。

　　三是明确提出整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、推进城乡最低生活保障制度统筹发展，其实质是推进城乡基本公共服务的制度对接与一体化。户籍制度之所以重要，就是因为依附在这之上的公共服务制度不统一、水平差距大；而且在行政配置资源下，行政级别越高的城市户籍价值越大。而推进城乡公共服务制度对接与一体化，无疑会改变户籍“价值差异”，实现城乡发展的公平正义。

　　简言之，户籍制度本身不重要，依附在其背后的财产权、公共服务权、农民工权益，才是最实质的。这次改革在多个地方部署动作，消除城乡之间制度化的财产权、公共服务落差，必然大大降低城乡户籍之间的利益差，如果这些改革到位，户籍管制功能必将大大弱化，而其转型的方向就是成为人口登记与人口服务的基础制度。

　　但我们也要客观看到，尽管三中全会部署了这些改革，它们在实践推进中的阻力不能低估。户籍制度改革，一招一式都是真金白银的支出。一是谁来支付这个成本，如何分摊，将成为各方关注的焦点；二是农民大量进城后带来的公共服务压力必然遇到城镇居民的反对，这也是一个需要提前筹划的问题。但是，公平正义成为新阶段的社会需求，需要坚定大户籍制度的改革方向，吸收借鉴广东等地农民工积分入户的经验，缜密设计，积极推进，为消除城乡制度落差奠定决定性的基础。

　　□匡贤明（学者）