财政资金沉睡之责该怎么“问”？

　　专栏

　　在资金沉睡问题上，只有权责清单更明晰，问责才能更有的放矢。而如果说问责是对现行监管机制的强调，那盘活存量资金的最终出路则是改革。

　　盘活存量资金，已渐成“强音”。过去两年，李克强总理提及盘活存量资金的公开表述不下十次。在4月1日的国务院常务会议上，他再度部署盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金。但这次，会议明确提出“对工作不力的严肃追责”，如此强烈的措辞，在相关政策表述中十分罕见。这表明，唤醒“沉睡资金”已由政策思路上升为强调执行力的战略部署。

　　地方“资金沉睡”该担何责

　　唤醒“沉睡资金”在今天之所以重要，既是应对经济下行压力的需要，也是严肃财政制度的要求。在上一轮反周期刺激形成的副作用还没有消化、不可能用“大水漫灌”的方式刺激经济的情况下，对积极财政政策越来越倚重。但一方面，从去年以来财政收入增速时隔23年跌回个位数，财政支出同比增速超过了收入增速；另一方面，大量存量资金仍处在闲置状态，导致巨大浪费，同时给不法分子的违法违规留下了空子。

　　审计署2015年第1号公告显示，截至2013年底，重点审计的32个中央部门结存资金达974.2亿元，其中约一半是在2012年底前形成的，闲置超过一年；至2014年3月底，9个省本级和9个市本级财政存量资金中，近三成已经无法按原用途使用。更严重的情况存在于政府性基金和国有资本中。医疗、养老保险要么结余过高要么市场化运营程度偏低，许多归属地方管理的政府性基金数目不详，去处不明，大量国有资本特别是海外投资的国有资本缺乏管理。相对于中央部门结存资金，这是更加晦暗不明的黑泂，有待治理。

　　尽管说，对资金闲置此前的决策层表态总是侧重于“唤醒”，而无笼统的违规定性，但对于资金“打呼噜”下暗藏的留解挪用行为，我国的《财政违法行为处罚处分条例》中不乏规定：截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入，未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出，违法违规开设财政专户等行为，均构成财政违法行为，而根据不同情形，相应法律责任形式包括停止违法行为、采取补救措施、通报批评警告、没收违法所得和罚款等。而担责的，是负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，若涉及贪腐，相关责任人依法会受到法纪处分，构成犯罪的则应被追究刑责。

　　问责需先唤醒监督机制

　　这两年对于盘活存量资金，掀开管理黑洞，中央政府已多有动作。今年，审计署公布中央部门结存资金情况后，财政部发布了《关于盘活中央部门存量资金的通知》。国务院更是出台了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，明确提出清理一般公共预算结转结余资金、清理政府性基金预算结转资金、加强转移支付结转结余资金管理、规范权责发生制核算等十大主要措施。而责任清单厘清了，“何时适用问责”也才能更明晰。

　　实际上，对于财政管理并不缺少监督机制。除预算法和《财政违法行为处罚处分条例》外，《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》，明确对结余、结转资金、减少结转和消化结余资金等作出了规定。《政府性基金管理暂行办法》也对加强政府性基金管理，规范审批、征收、使用、监管等行为设立了原则。随着全口径预算的推出，过去游离于监管之外的三大类资金也被纳入了监管。但只有文本意义上的监管机制还不够，对让存量资金不沉睡，监管机制不能时睡时醒，而必须时刻发挥应有作用。全面激活监管机制，严肃追责才有依据，才能产生威慑。

　　如果说问责是对现行监管机制的强调，那改革则是盘活存量资金的最终出路。比如，财政专户和过渡性账户开设过多，绕开了监管，导致转移、挤占、挪用资金等违规行为时有发生。减少直至取消财政专户和过渡性账户是大势所趋。又如，许多非税收入也避开了监管，成为个人或小集体的私设账户，使许多资金沉淀下来。可以私有的利益诉求，还强化了地方乱收费的冲动。如何在下放权力的同时，让政府收费行为得到有效管理，也是待解难题。再如，不少部门预算结余过多，导致年底突击花钱现象屡禁不止，花不出去就设为小金库。部门编制预算能否得到监督，花不出去的钱能否真正收缴国库，也需进一步探索。

　　从根子上说，盘活存量资金不仅涉及财政体制的优化，其实也是政府自我革命的组成部分。政府机制改革越彻底，权责清单越详尽，盘活存量资金的阻力就越小。

　　□徐立凡（学者）