旅游监管从行业监管走向综合治理

　　被骗缴纳高额保证金逾期不能归还，低价旅行团的背后往往是更大的陷阱，领队和导游服务态度差……遇到了这些事情去找谁投诉？日前，国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，强调要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等突出问题,涉及旅游、公安、工商、交通、文化、税务、质检、民航、价格主管等部门，厘清了分别负责的领域和工作，最大亮点是明确了网信部门和通信主管部门的责任。据了解，这是国办针对旅游市场综合监管工作的首次发文。

　　厘清责任，建立统一投诉受理平台

　　对于消费者来说，《通知》传递出来最大的利好是厘清了相关的各部门责任，让消费者有望实现明明白白维权。

　　《通知》要求各级政府要在2016年底前建立或指定统一的旅游投诉受理机构，根治旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题。对接到旅游投诉举报查处不及时、不依法对旅游违法行为实施处罚的，将追究有关单位和人员的责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《通知》还鼓励社会各界积极提供各类违法违规行为线索，通过“12301”热线和网络平台投诉、举报。

　　以前，在旅游中遇到问题，大家首先想到的就是到旅游行政主管部门和消协投诉，其实，涉及旅游的并非旅游发展委员会一个部门。《通知》提出创新旅游市场综合监管机制，制定旅游市场综合监管责任清单。各地区、各有关部门要尽快制定旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、公开通报等方式，向社会公开旅游部门及相关部门职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项，加强部门间对旅游市场违法违规行为的信息沟通，强化联合执法协调监管的相关工作机制，提升综合监管效率和治理效果。

　　而一份旅游责任清单涉及了旅游、公安、工商、交通、文化、税务、质检、民航、价格主管等部门，厘清了分别负责的领域和工作，最大亮点是明确了网信部门和通信主管部门的责任。一位旅行社人士认为，互联网是一个大的发展趋势，在线旅游的规范问题必须要提到议事日程上。而之前在起草旅游法时，不少业内人士就有过这样的呼吁。

　　无信用企业和不文明个人都进“黑名单”

　　去年，有四名游客因为航班延误在泰国机场闹事，后被列入“游客不文明行为记录”，此事引发了各界的关注。对于公众关心的游客“黑名单”，《通知》要求进一步落实游客不文明行为记录制度，要求民航部门要配合旅游部门共同治理旅游不文明行为。

　　“黑名单”当然不仅仅针对不文明游客，《通知》也强调了企业信用问题，要求加快建立旅游行业失信惩戒制度，建立旅游信用信息公示制度，将旅游经营服务不良信息记录与企业信用信息公示系统对接，将旅游行政主管部门对旅游企业作出的行政许可准予、变更、延续信息和行政处罚信息在企业信用信息公示系统上公示；建立失信企业协同监管和联合惩戒机制，使旅游失信行为人付出巨大代价。

　　中国旅游研究院院长戴斌认为，这次加强市场监管的主导思想就是强化了地方政府的主导责任、企业的主体责任，强化了关于游客的不文明旅游和企业的不诚信经营，要纳入相应的档案进行管理的一系列措施。

　　国家旅游局监管司相关负责人表示，《通知》体现的一个重要导向就是，旅游监管要从行业监管走向综合治理，传统监管方式已经不能满足当前旅游市场的开放度、多元化、无边界，要破解市场监管中人手不够、力量单薄、手段有限等难题，需要创新综合监管体制。

　　■ 新责任

　　其中通信主管部门：依法对电信和互联网等信息通信服务实行监管，承担互联网行业管理责任；督促电信企业和旅游互联网企业落实网络与信息安全管理责任，配合开展在线旅游网络环境和信息治理，配合处理网上虚假旅游广告信息等。

　　网信部门（互联网信息办公室）：依法清理网上虚假旅游信息，查处发布各类误导、欺诈消费者等虚假旅游信息的违法违规网站和账号等。

　　【案例及分析】

　　（专家：黄恢月）

　　团队游

　　旅行社擅自转团

　　●案例

　　游客和A旅行社签订了包价旅游合同，但在旅程中发现实际提供服务的是B旅行社。游客觉得旅游服务还可以，但仍然要求A旅行社按照《旅行社服务质量赔偿标准》进行赔偿。在具体商谈赔偿事宜时，游客要求退还团款以及行程中的自费和购物费用。

　　旅行社认为游客的要求不合理，因为旅行社不是擅自转团；如果游客不接受转团事实，可以解除旅游合同；自费和购物费用也不应当被纳入旅游费用之内。

　　●分析

　　擅自转团

　　必须考虑两个因素：第一，只要没有事先和游客协商，旅行社单独决定转团；第二，即使是双方事先协商，但未征得游客的同意，仍然是旅行社的单方行为。只要符合上述这两个条件，就可以认定为旅行社的行为为擅自转团。

　　案例中旅行社认为如果游客不愿意，可以解除旅游合同的说法牵强，因为是否要解除合同，主动权在游客，不能说游客不解除旅游合同，就表示认可旅行社的擅自转团。

　　赔偿费用：

　　导游或者领队收取自费项目费用，应当被纳入旅游费用总额中；而购物费用，直接支付给商家，不应当被纳入旅游费用总额中。因此，游客认为旅游费用除了在门市交纳的团款外，还应当包括行程中的自费项目，旅行社应当按照旅游费用总额的百分之二十五的标准，向游客作出赔偿。

　　自由行

　　飞机延误造成损失

　　●案例

　　游客参加旅行社发布的越南机加酒自由行广告，航班为越南航空公司提供的包机。游客向旅行社支付了自由行费用，并按照约定前往机场登机。因大雾原因当天的航班被取消，第二天由于航空公司的原因，比预计起飞时间晚了4个多小时。

　　游客要求旅行社赔偿：

　　1、旅游行程减少了一天多。

　　2、旅游目的地芽庄当地五星级酒店少住一晚。

　　3、网络上预订的包车也被迫取消，但违约金照常支付。

　　●分析

　　目前旅行社推出的自由行旅游合同，基本是瘦身版的包价旅游合同，只不过减少了目的地交通、游览等项目的服务。旅行社不能简单地以自由行旅游合同为由，拒绝承担责任。

　　游客被延误的行程，由两个部分组成：第一天，全天延误的原因是天气，属于不可抗力范畴，由各当事人自己承担，也就是说，游客不可就此损失要求旅行社承担责任。

　　●第二天，再次延误了四个小时，原因是航空公司。按照法律规定，如果航空公司是公共交通，旅行社也不需要承担责任。但包机并不属于公共交通，延误了四个小时，航空公司就需要承担赔偿责任。如果航空公司拒绝承担责任，该责任的承担者就是组团社。

　　●由于不可抗力造成游客延误一天，航空公司应当免费为游客在出发地安排住宿和餐饮，除此之外，航空公司不再承担其他的赔偿责任。至于浪费了旅游目的地原已预订的客房损失，应当由组团社向地接社及酒店交涉，争取降低游客损失的发生。

　　●游客在网站上预订的旅游目的地芽庄的包车服务，则是游客和网络公司的另一个服务合同，和自由行旅游合同没有必然的因果关系，所以，游客要求旅行社承担包车违约金损失缺乏依据。

　　团队游

　　可否请他人代替旅游

　　●案例

　　张先生和旅行社签订出境旅游合同后，出团前5天要求继续保留旅游合同，但参团人改为他的朋友。旅行社予以拒绝，理由是来不及办理签证等有关手续，如果张先生不能参团，只能解除旅游合同，按照合同约定承担违约责任。

　　●分析

　　《旅游法》第六十四条规定，旅游行程开始前，旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义务转让给第三人，旅行社没有正当理由不得拒绝，因此增加的费用由旅游者和第三人承担。

　　张先生在旅游合同关系中属于债权人，旅行社为债务人。既然法律已有明确规定，当游客要求其他人员顶替旅游时，仅仅需要通知旅行社即可，而不需要征得旅行社的同意。

　　旅游者权利的转让有一定的条件。由于旅行社服务的特殊性，旅行社更多的是提供和旅游相关的服务，而旅游服务的许多环节都需要得到相关部门和行业的支持，不是靠旅行社的努力所能解决的。在游客旅游权利转让前，旅行社应当事先告知旅游权利的转让可能产生的额外费用。这些费用一旦产生，就当由游客承担。

　　因此，上述案例中，由于没有时间办理护照和签证等原因，旅行社拒绝张先生旅游权利的转让，有合适且正当的理由。如果张先生最后不参加约定的出境旅游，也无法转让旅游权利，就等同于张先生擅自解决了旅游合同，就当按照约定承担违约责任。

　　航空

　　网购机票无效

　　●案例

　　1月10日，微信公众号“李淼”发布《携程在手，说走就走不了》的文章称，自己在携程上预订1月9日上午从北京至札幌的机票，在收到的预订信息显示“已出票”且有电子票号的情况下，乘机人到北京机场后被机场工作人员告知“机票无效”。后来携程客服告知“李淼”先在机场现场买票，之前买的票由携程负责退赔。

　　1月9日，网友“ttdz”发布微博称，他在携程网购买的一张机票，在日本东京登机时被认定机票无效，并被警察要求配合调查，原因是该机票涉嫌转卖积分而获得。最终，携程网经过与供应商协调，最终让ttdz登机。

　　●分析

　　携程称，这几次事件主要是由于供应商违规操作或供应商员工操作失误造成的。“机票积分倒卖事件”发生后，携程网已经解除了与该代理商的合作，并对代理商做出处罚。

　　携程表示，近期将进一步加强对于供应商的监管，对于违规票，包括积分兑换、弃程等航司明确禁止的行为，携程将对供应商严厉处罚。同时，对出行受影响的旅客，携程将首先解决客人行程，保证客人出行，后续将执行退一赔三的补偿标准。

　　邮轮

　　邮轮的国际惯例

　　案例：海洋量子号受到台风影响，将原定2015年8月23日从上海出发停靠广岛、东京、神户的9天日本三地游，变更为韩国两地游。虽然开航前已经公布了“心意补偿方案”，但仍有一些游客对方案不满，更有几十名游客拒绝登船。甚至在31日邮轮回到上海清船的时候，还是有部分游客不愿意下船。

　　●分析

　　皇家加勒比认为，皇家加勒比公司与旅行社签订合同，而旅行社与游客签订合同，在这个情况下，邮轮公司不存在赔偿方案的问题。此次补偿，中国游客和外国游客标准一致。在恶劣天气条件下，国际邮轮行业的通行做法是，在保障游客安全舒适的前提下，尽最大努力为游客寻求最佳替代行程，但对由此造成的停靠港替换或数量减少，邮轮公司没有赔偿义务。

　　浙江省旅游法研究会副会长、曾担任浙江省旅游质量监督管理所副所长黄恢月解释，即使邮轮公司能够举证他们所声称的国际惯例的确存在，也不能强迫中国游客接受，因为这样的国际惯例对于我国游客仅仅是“可以”接受，而不是“必须”接受，国际惯例本身对于游客没有强制力。邮轮公司希望这样的国际惯例能够为我国游客接受，必须让我国游客对此有充分的了解，并自愿接受，而不是简单地以国际惯例为由，要求我国游客接受。

　　此外，有关律师认为，“霸船”属于一种违法行为，游客除了要承担刑责还需要承担经济责任。旅游者在邮轮旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害邮轮公司、旅行社和其他旅游者的合法权益。