京津沪发达城市就该大幅减少耕地

　　■ 社论

　　从全国视野来看，耕地保护确有必要，但建设用地总量的指标应根据人口落户数，因地制宜分配。

　　6月23日，国土资源部下发《土地利用总体规划纲要(2006～2020年)调整方案》（下称“方案”）显示，全国各省级地区的2020年耕地保有量指标有增有减，京津沪三地的耕地保有量指标被大幅度降低。

　　原来《土地利用总体规划纲要》最核心的内容是土地用途管制，将耕地保有量和建设用地总量的指标分解到省，上海的区域面积仅有6300余平方公里，被要求到2020年的耕地保有量竟然高达2500平方公里。

　　现行土地总体规划是以2005年的土地利用情况为基数的。10年时间过去，中国经济发生了剧烈的变化，劳动力在区域间出现显著的流动。站在2005年，土地规划部门完全不可能预测到10年之后的人口流动情况，各地的建设用地指标苦乐不均也就很容易理解。耕地是各级行政区域内新增建设用地最主要的来源，京沪等发达地区因为人口流动过快，耕地保有量下降得也格外快。

　　全国视野来看，耕地保护是必要的，但这不意味着所有的地区都应该以同样的标准保护耕地。京津沪等发达城市，因其区位优势，建设用地的潜在产出要远远高于一般省份，而耕地的产出与区位关系较小，在上海保有耕地也没有比较优势。正常的决策思路应该是发达区域应该大幅减少耕地，释放建设用地供应，降低生产成本、平抑房价。

　　允许大城市拥有更多的建设用地也是土地集约利用的体现。一个农民在农村可以享用330平方米（半亩）宅基地，到鄂尔多斯的中心城区人均建设用地就只需150平方米，不足原来一半。从农村到城市定居，就是集约用地。在上海，人均建设用地只需要130平方米（3070平方公里建设用地、2400万人），上海中心城区的人均用地更远远低于此数，因此，从鄂尔多斯到上海、从中小城市到大城市里居住、工作，就是集约用地。

　　但我们的耕地保护指标分解到省，没有很好地适应市场的变化，扭曲了全国的土地资源配置。发达地区人口流入多，新增建设用地少，是东部地区（尤其是一线城市和省会城市）房价快速上涨的主要原因。缺乏用地指标，也成为特大城市排斥外来人口流入的原因之一。而中西部地区和地级市以下区域，人口呈现净流出状态，土地供应过多，新增建设用地指标用不掉，土地浪费现象严重。

　　我们都知道，我国东部人多、西部人少，大城市人口密度高、小城市人口密度低。正常的土地规划应该是地随人走：人流动到哪里，新增建设用地的指标就应该增长到哪里。更多的人从农村到城市、从中小城市到大城市，带来的也是巨量的土地复耕和用地指标节约，这才是真正的土地集约化使用。

　　《方案》调减京沪等地的耕地保有量是一个好消息，但还远远不够。实践证明，土地供应的计划管理在指导资源的配置上没有比市场更有效率，反而人为造成建设用地在区域间的不足与浪费。去年年末，中财办副主任杨伟民指出，中国城市化质量不高，在全局上制约着中国经济增长，未来将把建设用地增量和人口落户数挂钩，这种因地制宜的分配用地指标才是更好的办法。