“派出所有了检察官” 折射“检警关系”之变

　　金语良言

　　检察机关向公安派出所派驻检察官，是助推公安机关提高办案质量和执法公信力的重要举措；终将优化我国司法职权的科学合理配置，推动以审判为中心的诉讼制度改革。

　　近日，最高人民检察院召开全国电视电话会议，要求各级检察院因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作，今年年底前实现全面铺开。在媒体报道中，这被称作“派出所有了检察官”。

　　【何时开始】

　　已经试点两年

　　其实，自2015年以来，最高检选择山西等10省市进行试点，1064个基层检察院、8370个公安派出所参与了试点工作。试点期间，检察机关监督公安派出所立案5243件，对违法侦查活动提出纠正意见15162件次。很多地方通过加强对公安派出所刑事侦查活动监督，办案质量明显提高，不捕率明显下降，捕后撤案判无罪的减少，对公安派出所信访量减少。如果看过最近热播的电视剧《人民的名义》就会发现，汉东省人民检察院在基层派出所就有驻所检察官。

　　从法律和诉讼制度设计来看，检察机关对警察侦办刑事案件的活动进行监督，是国家赋予的法律职责，也是现代法治的基本要求。我国《宪法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《刑事诉讼法》规定，“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”

　　【为何派驻】

　　派出所刑侦缺乏监督

　　但在长期实践中，我国检察机关注重通过审查逮捕犯罪嫌疑人以监督刑事侦查活动，对公安派出所的刑事侦查行为缺乏监督。事实上，派出所办理的案件虽然量大，但多属“轻罪”案件，有的进入不了批捕起诉环节，仅仅监督审查逮捕环节难以发现其立案、撤案等侦查活动是否合法，可能导致监督的“盲区”。

　　而且，从技术层面分析，检察院这种“监督前置”也有其必要性。经统计，公安派出所办理刑事案件，从立案到向检察院“报批捕”的平均时间为21天。这21天的侦查取证工作占整个办案侦查活动的90%，搜集证据数量占案件的80%以上，当仁不让成为侦查监督的重点。但是，因为之前检察机关只能被动、消极地在拿到“报捕”材料后才正式开始行使监督权，往往导致监督滞后。

　　不能忽视的是，从近年来发现的冤假错案来看，案件取证工作的重大错误大都发生于公安立案和侦查阶段，个别公安侦查人员证据意识薄弱、侦查中心主义的观念根深蒂固，检察机关监督滞后，往往会导致错误的公诉和错误的判决。

　　其实，这就凸显着对公安立案、侦查环节进行检察监督的必要性。因此，从法律监督的角度看，检察机关切实防范公安机关在侦查阶段出现冤假错案，就有必要从立案、提请批准逮捕、移送审查起诉、审判和刑罚执行等各个环节，分阶段实施法律监督。

　　【何种变化】

　　检警关系趋向更合理

　　当然，检察院对派出所实施检察监督之正当性，并不能等同监督的实际有效性。检察院“监督”派出所会不会流于形式，这样做能否有效改变以往公检法三机关在司法职权行使上失衡的格局，对此，公众难免心存疑虑。特别是如何排除“侦查中心”的传统顾虑，的确是要重点解决的观念障碍。

　　必须意识到，我们国家的检警关系之间并不存在领导与被领导的关系。而此次检察院对公安派出所刑事侦查活动实施法律监督，反映出检察机关履行法律监督职能的与时俱进，也预示着检警关系将向更合理、更适应社会发展需要的模式发生变化。

　　不过，各级检察院向公安派出所的具体派驻工作和派驻模式还需要在试行中逐步确立。派驻不可脱离派驻地公安派出所的实际，包括考虑公安派出所办案人员的法律素养，办案能力和水平，还包括协警的使用和作用等相关情况，以及地方治安状况、社会公众评价与公安公信力等因素。对主城区、城乡接合部、刑事案件高发等重点地区的派出所，可以采取设立检察室或检察官的模式。对于所在地区大多数公安派出所不办理刑事案件，或者刑事案件很少的，可以探索在区县公安局派驻检察室，统一开展对辖区公安派出所侦查监督工作。

　　就派驻人员而言，无论是派出检察室，还是派驻检察官，原则上应当派驻二人或二人以上。在少数情况下，可以派驻一名检察官。但派驻一人的，有必要对其监督的案件实施内部报备和审查制度，严防发生以权谋私、消极渎职、滥用权力或者其他灯下黑的情形。

　　【推动作用】

　　推进“以审判为中心”

　　笔者认为，在监督工作原则上，既要实行依法规范监督，又要坚持普遍监督与突出重点相统一。具体监督工作必须“有感而发”，“对症下药”。对派出所立案、侦查活动的监督重点，无疑是那些常见多发的问题。比如，违法动用刑事手段插手民事经济纠纷的案件，侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等非法取证案件，以获取经济利益为目的将一般违法行为升格为犯罪处理的案件，以及随意采取强制措施、强制性侦查措施可能侵犯犯罪嫌疑人人身权利、财产权利的案件等。

　　不过，在落实具体监督工作过程中，如何获取和利用公安派出所的刑事案件信息，如何与公安派出所进行工作机制的衔接，重大、复杂、疑难案件的提前介入和引导侦查的时机、程度的把握，二者之间对类案、专案、大要案的沟通制度，以及公安机关不予积极回应时的应对措施等，这些都需要在实践中进一步探讨和研究。

　　两年的试点已充分证明，加强对公安派出所刑事侦查活动的监督是检察机关法律监督职能的重要体现，是助推公安机关提高办案质量和执法公信力的重要举措，是司法改革走向纵深之举。当下，检察院向公安派出所的派驻工作，既要防止派驻工作浮于表面，流于形式，又要防止派驻人员擅权乱为，甚至以权谋私。同时，派驻工作就是要派去监督的，不能既搞监督制约，又搞协作配合，那就很可能回到从前“监督不力”的老路上，最终使监督失去效果。

　　从长远来看，开展对公安派出所刑事侦查活动法律监督工作，终将优化我国司法职权的科学合理配置，不仅有利于扭转侦查中心主义的传统思维定式，也必将有助于推进以审判为中心的诉讼制度改革。

　　□金泽刚（同济大学法学院教授）