国税地税整合有助根治“过头税”

　　明言财经

　　国税总局对税务系统的垂直管理，可以在一定程度上消除原有地方税务局征收“过头税”的现象，遏制征税乱象。

　　近日，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案。在方案中，要求改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。

　　分家24年再“联姻”

　　这一方案，也预示着国税、地税“分家”24年后，省级和省级以下国税、地税机构确定再“联姻”。

　　现行税收征管体制肇始于1994年，当时税收征管采用包税制，在财政大包干、比例分成等方案中不断调整，央地分税比例一省一议，地方有很大的谈判空间。

　　此外，税收由地方负责征缴，再上缴中央。由于信息不对称，中央不掌握征税的具体信息，地方通过减免税收、虚报亏损等机制截留中央的税款，致使中央财力不足，甚至到了向地方政府借钱的地步。

　　1994年实施的分税制在上述两个层面做了改变：一是全国实施同样的税收分成规则，分为消费税、营业税等央地各自的独享税种和增值税等央地分享税种；二是征管体制划分为国税和地税，各自负责征收独享的税种，增值税、企业所得税等重要的分享税种视情况分别划为国税和地税征收。这种体制安排，既保证了中央的税源，也在征管体制上保证了中央的重要税源不会被地方截留。

　　即使如此，防止地方截留中央收入，很长一段时间内仍是中央财政工作的重点。到1998年的全国增收节支电视电话会议，中央仍然强调地方政府既要抓好地方收入，又要支持国税部门抓好中央收入和共享收入。对故意将中央收入混入地方金库和截留中央财政收入的行为，要严肃处理。

　　地方屡收“过头税”

　　分税制确实达到了初衷，有效地保证了中央的财力，中央财政收入占比从1993年的22%上升至目前的45%左右。

　　但是，分税制也产生了一些问题，首当其冲的就是央地财事权的错配，地方的财权从1993年的78%下降到目前的55%左右，但事权却从1993年的72%先降后升至现在的85%左右，其中30%左右的支出缺额依赖于中央的转移支付。

　　财事权错配使得地方有很强的动力去另辟财源，在非税收入，如一般公共财政收入、政府性基金（如土地出让金）和地方政府融资平台上发力。在税收增长乏力时，地方会屡征“过头税”，为此，财政部等中央部委不得不多年强调不得收“过头税”，防止出现虚增非税收入等情况。这些路径要么提高了全社会的实际税负，要么令地方政府的债务风险上升，都成为当前宏观经济管理中较为棘手的问题，令中央政府不得不出手干预。

　　地税已丧失最初作用

　　此外，形势也在不断地变化。过去十几年税收体制有两个较大的变化：一是营改增，地方政府最大的税种被增值税合并，地税负责征收税额大幅降低；二是税收征管系统的完善与电子化，增值税等税种完全实施税控开票，尤其是金税三期的实施，可以完成全部的税收、非税收入、社保等的征缴，通过一套系统掌握绝大多数税收信息，消除了信息不对称。因此，从技术上讲，地税已经没有设立之初的作用了。这个时候，在税种上，中央和地方依然可以保持目前的分税制格局，但征管上不再需要国税地税两套系统，两者合并是水到渠成。

　　国地税合并在征管上可以保证征缴标准的统一，国税总局对税务系统的垂直管理也可以在一定程度上消除原有地方税务局征收过头税的现象，遏制征税乱象。

　　当然，这其中也存在着一些挑战。在国地税并存时，地方以自己负责征收的税收减免作为优惠条件来招商引资，以此形成地区间的竞争格局。某种程度上，这是中国经济增长的动力源泉。国地税合并之后，地方政府在税收优惠政策利用的自由度会如何变化，成了影响地区间竞争的重要变量，这一方面，值得我们认真考虑。

　　□聂日明（上海金融与法律研究院研究员）