菜篮子工程：市场胜过市长

　　宏观大势

　　提高国民菜篮子保障水平，要鼓励市长多多求助市场；若非必要情形，应避免市长用一刀切政策替代市场的作用。

　　2019年12月30日，国新办举行发布会，有关负责人介绍了首次开展“菜篮子”市长负责制考核的情况，并分析了当前“菜篮子”供应现状。

　　米袋子省长负责制与菜篮子市长负责制，是我国在农产品供应保障程度还比较低的时候，形成的两个政策范式。目前为止，我国农副产品供应总体上已经获得充分保障，国民人均多种农副产品消费量和食物热量吸纳的卡路里单位，已经接近或达到发达国家水平。这一成绩的取得，主要得益于农村改革极大释放了农民生产积极性，市场在农业资源配置中发挥了主导作用。在农业的国家政策支持方面，中央政府所发挥的作用事实上也超过了地方政府。在未来一个时期，中国农业经济成长仍将需要市场发挥资源配置的决定性作用，中央的基本政策仍将对解决农业诸多问题起到关键性作用。从这个意义上说，类似米袋子省长负责制、菜篮子市长负责制这样的政策范式已经显得过时。

　　从蔬菜、水果和肉蛋禽的供应格局看，市场调节的威力不可小觑。这些产品的生产和供应已经大幅度打开了省市行政边界，形成了区域间高度分工和大规模跨行政区流通的全国市场一体化格局。山东的菜农跑遍全国种菜；多地芒果生产少不了福建农民的身影；从南到北的水产业广东人独占鳌头。中西部一些山区耕地被暂时撂荒，但西北地区农业种植面积大幅度增加。烟台苹果和潍坊蔬菜不再能满足市场需求之时，十几个省份形成了新的苹果基地和蔬菜基地。中国农户经营规模水平不高，但全国生成了一支专业化的生产服务队伍；中国农产品早已不是所谓“386199部队种地”。2019年生猪显著减产引起肉类价格上升，商业嗅觉灵敏的投资者已经开始全国踩点，一批具有更高现代化水准的养猪场正在规划、筹建中。中国农业生产对市场的反应速度以及见缝插针的生产布局能力，真是令人叹为观止。这个大格局，显然不是众多城市的市长们操心出来的。市长们伸手过多，反倒会造成市场分割，使国民菜篮子保障程度降低。各级政府首长只要能促进城乡要素市场与产品市场更具开放性，维护好市场秩序，各类市场活动主体自己就能如八仙过海各显神通。

　　从我国加深卷入世界经济发展的趋势看，农副产品供应保障将越来越多地依赖世界市场。特别是在蔬菜、水果生产与供应方面，随着我国劳动成本上升，价格还将呈现上升趋势，国外成本较低的产品将更多地输入我国，市场供应不仅不能以市级行政区的市场为保障单元，反而应统筹国内外市场建立供需平衡。从更长远趋势看，一些难以通过机械化水平提高来降低成本的产品，价格会昂贵到多数消费者不忍购买的程度，最终会退出市场。例如，风味远胜大樱桃的中国土产小樱桃，因其采摘和保存的成本很高，在市场上已经多年不见踪影。经济规律作用之下，不论多么尽职尽责的市长，也无法挽救这些产品的市场命运，不得不和百姓一起拱手揖别这类食物。

　　但是，也要看到中国百姓的菜篮子保障尚存在不少亟待解决的问题。首先，中国农副产品生产的成本比较高，这是城市菜市场零售价格高的原因之一。这导致中国百姓消费支出中吃饭开支比重仍达30%左右，显著高于多数发达国家约15%的水平。其次，我国农副产品的价格波动较大，特别是肉类和水果的价格波动大，这不仅影响城市消费，也伤害农民利益。第三，我国农副产品的质量监控也还不能满足百姓的要求，百姓强烈希望吃得放心、吃得安全。

　　解决上述问题，还是要通过深化改革，继续扩大市场在农业经济中的作用，给农民和农业投资者更多的自由，同时加强政府在市场秩序维护中的作用。一些政策的出台要统筹兼顾多种因素，使其真正行之有效。例如，最近有关部门出台了支持设施农业的新政策，放松了以往某些过于死板的农地用途管制规定。这个变化对扩大农副产品生产不无裨益，但其中有的具体规定尚需斟酌。从发展现代循环农业的技术要求看，养殖业与种植业适当结合对两方面都有好处，这也是发达国家农业的常见模式。这就要突破养殖业不能占用基本农田的政策限制。按现有农田规划，非基本农田多分布在大型居民点周边，如果养殖业只能使用这类农田，会对城市环境产生负面影响。农业设施占地最害怕“小而全”布局，如果政府允许建设立农业设施占地指标的“交易市场”，让小农户尽可能放弃设施投入，将他们的设施占地指标出售给别的农户，或者将这种指标作为股权投入到规模化的农业设施建设中，不仅会节约基本农田占用，还会带来收益的合理分配。类似这种引入市场化机制解决问题的办法，其实在很多方面都会发挥积极作用。总之，提高国民菜篮子保障水平，要鼓励市长多多求助市场；若非必要情形，应避免市长用一刀切政策替代市场的作用。

　　□党国英（社科院农业农村所研究员）