一号文件找亮点
2025年中央一号文件全文已经发布，对今年全国“三农”工作进行了细致的决策部署。如何领会与把握文件的主要内容、关键工作与热点话题，新京报第一时间采访了多位相关领域的专家学者，对一号文件进行“划重点”式的初步解读。
解读1 不允许退休干部返乡建房，专家详解禁令背后深意
任大鹏 B04-B05版图片/受访者供图
2025年中央一号文件已经发布，明确划定了红线与禁区：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”实际上，这与今年1月自然资源部、农业农村部印发的通知一脉相承。两部门当时发文：严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。
禁令背后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护耕地资源，更对保护农民根本权益有重大意义。
本就不能买，宅基地确权登记“房地一体”
新京报：不允许城镇居民和退休干部到农村购地购房，背后的制度与法律依据是什么？
任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。
城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依据。
新京报：禁止规定的目的是什么？
任大鹏：中央一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。
亮相一号文件，更具政策导向性
新京报：也有声音认为，干部退休后回乡置产，可以帮助乡村发展，如何理解这两者之间的关系？
任大鹏：中央政策和相关法律，切实鼓励各类要素包括人才要素融入乡村振兴中。但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和购买农民宅基地，是两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定属于乡村振兴人才返乡。二是对人才的支持方式有多种形式，例如在居住保障上，土地管理法第六十二条第六款规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返乡人才租住农民的闲置住宅，同样可以解决其必需的生活条件。
新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何还要在一号文件中继续强调？
任大鹏：与法律法规相比，今年一号文件有针对性地对于城镇居民和退休干部做出禁止性规定，更具政策导向性和权威性，对于切实深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益具有重要意义。同时有助于妥善处理人才下乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地管理中存在的一些错误做法。新京报记者 周怀宗
解读2 四问土地延包三十年试点，保护农民利益是根基
朱启臻
2025年中央一号文件提出，稳定和完善农村土地承包关系。文件要求坚持“大稳定、小调整”，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，扩大整省试点范围，妥善化解延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户承包地总体顺
延、保持稳定。土地承包为何要延长三十年？试点中又发现了哪些问题？未来的延长承包期需要解决哪些难题？新京报记者采访了中国农业大学农村研究所所长朱启臻。
为何延包试点前提是“保持稳定”？
新京报：对小农户式的承包和经营模式，为何土地延包试点基调仍是“总体顺延、保持稳定”？
朱启臻：改革开放以来，我国农村土地经历了两轮承包期，新一轮的承包期，将在原有承包关系基础上，继续延长三十年，且在此前已经开始试点，并进行了整省试点。
延长三十年的背后，是保持土地关系的长久稳定。一方面，不要折腾承包关系，否则农民没有长远预期，就不会在土地上持久投入，影响可持续发展；另一方面，土地在今天，还是许多农民的立身之基，也是许多进城务工农民的退路；第三方面，要通过长久稳定的土地关系，建立起农民对土地的长久规划，培养农民对土地的感情。
延包为什么不再重新分地？
新京报：过去三十年，乡村人口结构发生巨大的变化，延长承包为何不重新按照人数划定承包地？
朱启臻：确实，这三十年来，乡村变化很大。整体看，年轻人大量外出务工，留下种地的很少。从家庭看，变化也很明显，有些家庭人口减少，但地没少，有些人口增加，但地没增加，所以一直有人觉得应该重新按照实际的人口划分承包地。但实际上，我们国家早就已经提出并实施“增人不增地，减人不减地”的政策，根本上还是为了保持土地关系稳定，减少折腾。因为土地不是发财的手段，而是赖以生存的根基。乡村人口，生老病死，不断在变化，根据人口不断调整耕地，就会不断折腾，很难可持续发展。我们国家的政策，是家庭联产承包责任制，本质上，家庭是承包主体，家庭之内的人口变化，不影响这个家庭的承包状态。但同时，也不是说绝对不变，可以在尊重农民意愿的前提下，进行一定探索和尝试。
土地延包后，现代农业的规模化怎样实现？
新京报：今年的中央一号文件也明确提出要“培育新型农业经营主体”，怎么调节小农户和集约化生产的关系？
朱启臻：适度规模化，是现代农业发展的趋势，这没有问题。问题是，怎样才算适度？适度的度要怎么把握？假如说有的地已经很多年不种了，那么在尊重农民意愿的前提下，或者流转，或者收回集体，实现适度规模化，当然是可以的，但不能强迫。事实上，通过社会化服务的形式，或者发展合作社、家庭农场等新型农业经营主体，是可以在农户经营的基础上，实现机械化、适度规模经营的，这方面我国已探索了很多年，有很多成熟且良好的经验。
延包中如何激活农民的土地责任？
新京报：过去这些年，一些地方通过确权不确地的方式，实现适度规模化，这样的探索是否可行？
朱启臻：从我个人的观察看，确权不确地，并不是一个足够好的做法。确权确地，自己的地老百姓清清楚楚，土地使用情况大家一目了然，有利于激活农民的土地责任，既包括使用责任，也包括保护责任。所谓确权不确地，就是告诉你，这片土地中，有你的一块，但又不确定是哪一块，这等于割裂了农民的土地责任。农民只有被动的收益权，实际上是排斥了农民农业生产和耕地保护的主体责任。农民不知道哪块地是自己的，自然也不会关心经营的状况，不会有保护土地的责任和义务。还是那个问题，只有农民自己给自己劳动，才效率最高、成本最低、风险最小。新京报记者 周怀宗
解读3 过渡期最后一年，守牢乡村振兴长期底线
林万龙
2025年中央一号文件强调“持续巩固拓展脱贫攻坚成果，守牢不发生规模性返贫致贫底线”。文件同时要求，统筹建立农村防止返贫致贫机制，建立低收入人口、欠发达地区分类帮扶制度，研究制定过渡期后帮扶政策体系。
2021年，在我国脱贫攻坚全面胜利后，就进入巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴的5年过渡期。如今，5年过渡期进入最后一年，过渡成效如何？过渡期之后又有何重点和难点工作？新京报记者就此专访了中国农业大学副校长林万龙。
连续4年巩固，建立全套监测帮扶体系
新京报：目前看来过渡期效果如何？
林万龙：从2021年开始，国家每年都会对巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面，进行形式多样的评估，目前对2024年成效的评估工作还没有结束，但在之前3年中，可以说各地相关工作总体做得比较扎实，没有出现规模性返贫致贫的现象。
新京报：防止规模性返贫致贫，有没有一套有效的方法？
林万龙：过去4年中，我国针对有返贫致贫风险的人群，建立起了一整套较为严格和完善的监测和帮扶体系。在监测中，至少有三个发现返贫致贫风险的渠道，第一个是农户自主申报；第二，基层干部会定期排查；第三，通过大数据对比，比如一个人生病住院了，只要支付金额达到一定限度，这个体系就会发出预警。发现风险后，相应职能部门就会启动针对性的帮扶措施，失业的帮助就业，重病的通过大病救助、医保等渠道进行帮助。之后还要进行评估，评估风险是否消除，帮扶是否有效。正是这套完整的机制，使得我们牢牢守住了不发生规模性返贫致贫的底线。
最后一年过渡，警惕帮扶工作松劲
新京报：此前的预警与帮扶机制在今年是否会有调整？
林万龙：其实这套机制一直在不断完善和提升，其中一点就是如何将农业农村部门主责的防止返贫致贫监测帮扶体系，与民政部门主责的低收入人口监测帮扶体系，进行更好的衔接。因此今年中央一号文件也提出要统筹开展农村低收入人口及防止返贫致贫对象的识别认定。这项工作之前其实也有开展，但在2025年应该会有更大的进展。
新京报：过渡期最后一年要格外注意什么？
林万龙：2025年依然是巩固脱贫攻坚成果的一年，也是拟定过渡期的最后一年。值得注意的是，最后一年有可能出现松懈现象，或许有人会觉得，到最后一年就放松了，这就要特别警惕，因为守住不发生规模性返贫致贫的底线，不只是5年过渡期的底线，更是整个乡村振兴工作长期的底线。过渡期之后如果发生了规模性返贫致贫，乡村振兴从何谈起？
新京报：过去几年许多脱贫攻坚时的政策帮扶保留了，过渡期之后，还会延续吗？
林万龙：我国在过渡期提出了“四个不摘”，即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶和摘帽不摘监管。在过渡期之后，针对监测对象、低收入人口和欠发达地区的监测和帮扶政策会继续实施。有些政策则会在效果评估的基础上，根据新的形势、目标和任务，进行优化调整，以提升效能。今年的中央一号文件强调，要建立低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度，要研究制定过渡期后帮扶政策体系等。其核心，还是要在巩固成果的基础上，促进农民农村的共同富裕。
新京报：对个体而言，如何提升帮扶政策的效果？
林万龙：一个社会中总会有面临困境的人，但造成困境的原因各不相同。我们所建立的帮扶机制，要有针对性，要能针对不同群体、不同地区，根据他们发展制约因素的不同，采取不同措施。例如就业帮扶，对于弱劳动能力的人，可通过乡村公益岗帮扶，对于有一定劳动技能的人，通过强化就业培训、提供更多外出就业的方式帮扶。所以从中央农村工作会议到中央一号文件都提出，要实施“分层分类帮扶”。只有这样，才能有精准性，而不是大水漫灌。新京报记者 周怀宗
解读4 农业转移人口市民化，县域内率先破除城乡壁垒
韩一军
2025年中央一号文件提出，统筹县域城乡规划布局，顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，促进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化，健全农业转移人口市民化机制。而此前刚发布的《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》（以下简称《规划》）更明确提出，“率先在县域内破除城乡二元结构”。
县域，一头连着城市，一头连着乡村。怎样才能率先在县域内破除城乡二元结构？未来的县域又该如何发展？新京报记者采访了中国农业大学教授、国家现代农业产业技术体系产业经济首席科学家韩一军。
新一轮农业转移人口市民化行动实施
新京报：今年一号文件的提法是健全农业转移人口市民化机制，但《规划》中的提法似乎更具体，叫“实施新一轮农业转移人口市民化行动”？
韩一军：目前城乡融合发展到了关键时刻，在推动乡村全面振兴中发挥着极其独特的作用。新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城市，到本世纪初这种关系出现反转，开始构建以工补农、以城带乡。二十大进一步提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。一号文件与《规划》既是对二十大和二十届三中全会精神的贯彻落实，也是城乡深度融合的时间表与路线图。实施新一轮农业转移人口市民化行动，是城乡融合的重要举措，包括推行由常住地登记户口与提供基本公共服务制度，完善“人地钱挂钩”政策，推动基本公共服务覆盖全部常住人口等。
新京报：这种融合与市民化行动，会不会引起乡村产业的资源要素进一步流向城市？
韩一军：乡村产业面临着许多挑战，比如人才，现代产业需要更多专业人才，仅靠原有的人才显然不够，要从城市来。从资金上来说，现有的发展资金仍然不足，需要吸引更多社会力量加入，这同样要求城乡融合进一步推进。随着产业、文化、人才、组织、生态五大振兴的不断推进，乡村的活力会一点点回来。我相信，未来乡村会越来越美，基础设施会更加完善，公共服务能持续丰富，必将吸引越来越多的城里人，去乡村创新创业，这样我国城乡深度融合的目标也就实现了。
破除城乡二元结构，县域成为突破点
新京报：如何理解我国首次提出在县域内破除城乡二元结构？
韩一军：在中国，县域是非常重要的行政单元，也是非常特殊的经济区域。县域的国民生产总值，大约占全国GDP的一半左右，县域占全国90%的国土面积、52%以上的人口，县城还是城乡之间的连接点、纽带中枢，天然具有城乡融合发展优势。
新京报：县域内破除城乡二元结构，在一号文件部署的工作中要如何体现？
韩一军：未来要在县域内部率先实施更多融合发展的政策措施，比如土地、资金、人才、管理以及数据等各种要素更加畅通流动。公共服务也是消除城乡差距的重要领域，农民现在更加关注教育、医疗、养老等内容，这意味着需要给农村的相关领域持续加大投入。
新京报：今年一号文件，为何仍继续强调要壮大县域富民产业？
韩一军：目前，全国县域经济的规模达到60万亿左右。与此同时，县域还是消费潜力巨大的市场。
乡村产业可归纳为现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业、乡村信息产业六大类。除了第一个种养业之外，其余五类的发展，本质上都需要进一步破除县域内的二元结构。比如今年中央一号文件就提出，要开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。因为发展农产品加工业，最大的难题可能就是用地，在城乡二元结构下，很难解决，但通过统一的要素市场，就可能解决这个问题。新京报记者 周怀宗
解读5 产粮大省不该是财政穷省，这条关键机制今年启动
蔡海龙
我国13个粮食主产区，承担了绝大部分的粮食安全任务，而如果单纯横向比较，粮食主产区中的某些省份却可能是“财政穷省”。中国饭碗一起端，粮安责任一起扛，今年的中央一号文件，提到了一条关键政策：将启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。
补偿机制有何具体背景？会带来什么效果？中国农业大学经济管理学院教授蔡海龙给出了重要解读。
13个主产区是粮食增产主力军
新京报：如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？
蔡海龙：事实上，当我们谈及“粮食生产的积极性”时，一般分为两个方面。一方面是通过健全收益保障机制，调动种粮农民的积极性。另一方面，则是通过健全利益补偿机制，保障主产区地方政府抓粮的积极性。其中利益补偿机制，也分为横向补偿与纵向补偿。纵向补偿机制一直存在，主要包括中央一直以来给予粮食主产区的财政支持。而横向补偿，则体现的是粮食主销区向主产区的补偿。
新京报：横向补偿有什么背景？
蔡海龙：横向补偿机制，基于我国粮食生产格局的变化。根据粮食产量、播种面积等数据来划分，我国31个省份可被划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区。进入21世纪以来，从数据来看，我国7个粮食主销区的整体粮食产量呈现下降趋势，占全国粮食生产的比重也有所降低。11个产销平衡区虽然产量有所增加，但增长仍然较缓于全国。这也意味着，近年来，13个粮食主产区成为我国粮食产量增量的主要来源，承担了非常重要的粮食增产任务。
不能让重农抓粮的主产区吃亏
新京报：横向补偿主要是想解决什么问题？
蔡海龙：粮食整体所能产生的收益相比较而言是较为低廉的，在耕地上选择种植高附加值的经济作物，通常收益会更高。此前也有大量的土地在城市化过程中成为了非农产业的承载。所以在当下不难发现，经济发达地区，客观上其实并没有承担更多的粮食生产责任，人们也能清晰地感知到经济发展过程中带来的区域之间不平衡的问题。
新京报：此前梳理看到，2024年的一号文件中就曾提及，要“探索”建立省际横向利益补偿机制。
蔡海龙：在特定视角下，我们会注意到，粮食产量集中的省份，成就了粮食生产大省，但也让一些省份相对而言可能成为了经济弱省、财政穷省。当然，我们不能完全说区域间发展的差距就是因为生产粮食造成的，但是在客观上确实形成了这样的局面。
今年一号文件中要求“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的变化也代表着在过去一年，关于机制的顶层设计已经完成，粮食产销区省际横向利益补偿迈出了实质性步伐，为的也是不让重农抓粮的主产区吃亏。
新京报：“横向利益补偿”与以前的“横向合作”机制有何不同？
蔡海龙：我国此前已建立起了以纵向补偿和产销区“横向合作”为主的政策体系。横向合作包括主销区到主产区建立粮食生产基地等多种合作形式。但这种横向合作，通常并不容易让种粮户和地方直接感受到获得感。
新京报：粮食产销区省际横向利益补偿有何优势？
蔡海龙：文件提及的横向补偿，需要主销区将相应的补偿资金交由中央，之后由中央向主产区分配，可以通过真金白银让主产区获得补偿实感。机制建立后，进一步压实了地方政府对本地区的粮食安全责任，也会遏制粮食主销区牺牲粮食生产换取其他发展的冲动。需要强调的是，在机制执行过程中，需要牢记粮食安全的“底线思维”。即便主销区给予了财力补偿，我国的“饭碗”，也仍需各省一起端稳，不能把横向补偿作为一种粮食安全生产责任的交易。新京报记者 田杰雄
